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导读：央行和财政体系的争论又进一步升级的架势。 继徐忠、刘尚希和王毅的隔空对话后【央行徐忠全面反思中国财税体制之弊的檄文；财政的事情不是财政部门的事情，是整个国家的事情，是整个社会的事情（财政部官员的“回应”）】，7月16日，财新网刊登了一篇署名为财政系统人士“青尺”的文章，文章中火药味很重，用心良苦般对徐忠的指责做了针锋相对的回应。 甚至，作者引用前财政部长楼继伟的著名论断“中国的央行，大国却有一个小央行”，充满居高临下之感。不过，五十步笑百步。财政是啥？用徐忠的话说，中国的财政部不是美国的财政部，天生的“吃饭财政”，说的不好听点，国家行政机关财务出纳而已。 财政和央行论战的背后，用前人民银行人士 央人街 （央财之争，折射是国家实力难以支撑国家雄心之困 ）的话说，央财之争只是表象，折射的是我国的经济发展实力和增长潜力，难以支撑国家的雄心。

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原标题：央财之争，折射是国家实力难以支撑国家雄心之困 来源：微信公众号 央人街 近期，央行的曾经两位老同事，现分别供职于人行的研究局和财政部的金融司，就央行与财政部在宏观调控中的基调隔空打了嘴炮。对宏观调控而言，“千人千面”很难得出一个真理的结论，但央财之争却折射了当前宏观调控空间不足的困境。 当前，一个重要的中长期发展目标就是实现“两个一百年”，意味着2020年前的GDP增速要在6%以上，且未来一段时间保持在4%以上。最近两年的实践来看，经济增速保证了6.5%左右，这里面各个宏观调控部门，如统计局等也是功不可没的。但人口红利逐渐丧失、技术增长前沿的停滞、“摸不到石头”的改革难题等，导致经济增长依赖各种刺激、资金空转推升杠杆率、地方平台、房地产对经济的影响越来越大。 最新6月的数据表明，货币政策已经难以承受之重。6月以来，监管层多次表达货币政策立场有所松动，但6月社会融资规模数据显示，总量为1.18万亿元，较5月份有所提高，但比去年同期少了近7000亿元，而且结构已经恶化。新增贷款1.67万亿元中，家庭部门的房地产贷款增加较多，企业部门的票据融资增加较多，股权融资和债券融资均为较低水平。货币和债券市场则分化严重，10年期国债收益率下行近期接近50BP，货币市场持续宽松，但债券市场对民企而言，融资功能基本丧失。 现实已经很明显，实体经济传导不畅，单纯货币政策宽松，只会导致资金在金融市场空转，下行过快的货币市场利率会导致资金泡沫增加，资金掮客死灰复燃。 更重要的是，不可能三角已经制约了货币政策拟全球紧缩周期而动。目前，我国外汇储备为3.11万亿美元，接近所谓3万亿美元的红线，但外汇流入的2大进水口接近枯竭，一是商品贸易顺差由前几年每年3000亿左右降至今年的接近平衡，但服务贸易逆差每年有近2000亿美元；二是我国外商直接投资每年1500亿美元，但近几年我国对外投资最高峰接近2000亿美元。外水不来，货币政策调控的空间就捉襟见肘。 财政政策也是有苦难言，一带一路建设、各种行业补贴、军公教的工资及各种民生刚性支出，都需要钱。更重要的是，未来地方政府隐性债务的最终偿还还需要中央财政进行背书。2017年，全国财政收入17.3万亿元，支出为20.3万亿元，其中地方财政收入9.1万亿元，支出17.3万亿元，如果不考虑土地出让收入的支撑，早就收支压力爆表。 除了国内债务，外债增长较快，其中短期债务较多，占外汇储备比重上升。“洋人的钱不好欠”。一季度末，外债余额1.84万亿美元，其中短期占比为64%，与外汇储备之比Wie37.8%，比去年同期高了7.4个百分点。 种种情况说明，央财之争只是表象，折射的是我国的经济发展实力和增长潜力，难以支撑国家的雄心。

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原标题：财政政策为谁积极？如何积极？ 作者：青尺 来源：财新网 人民银行研究局局长徐忠博士日前在财新网发表专栏文章，认为积极财政政策不够积极，财政对防范金融风险有更大责任，并要注意一些问题。总的来看，不少观点是值得借鉴的，但是可商榷之处也有很多，有的引起了较大争议。本文简要进行几点探讨。 积极财政政策等于提高赤字率吗？ 财政赤字通常理解就是收支差额，但是各国财政收支的口径有一些差别，赤字口径因此亦有所不同。简单地用赤字率衡量积极财政政策，可适用于一般经济评论场合，但对于专门研究财政体制和政策来说，是不够严谨的。 媒体、学术界和金融机构对中国财政赤字口径的讨论由来已久，一些“看不懂财政报表”的人大代表和财经研究者也提出过计算赤字的修正方法，得出过不同的“实际赤字率”。这些分析各有一定道理，归纳来看，这些“实际赤字率”和官方赤字率的差别主要在于：第一，官方赤字沿用一般公共预算（原称公共财政预算）新增债务规模的口径，这个口径是比较小的；第二，由于中央和很多地方财政设有预算稳定调节基金，有些地方有年度间结转资金，通过净调入这些资金可弥补一部分收支差额，可以视为不同年度之间赤字的调剂，减少了官方赤字的波动；第三，预算法修订后按照“四本预算”（即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算）的规定，广义上赤字还应考虑政府性基金预算的收支差额（即地方政府专项债务）。此外，以前地方政府在预算之外的举债融资，常被认为应计入广义上赤字，但是很难追溯和准确统计。 查阅2018年预算报告，我们可以看到有关线索：“统筹收入、赤字、专项债务和调用预算稳定调节基金，适度扩大财政支出规模”。上述表述说明，虽然官方赤字口径未发生变化，但财政部门在实际操作中已统筹考虑多种渠道加大积极财政政策力度，因此不能将赤字规模与积极财政政策的力度简单等同起来。 财政注资金融机构是虚假的吗？ 徐博士文中有一个很吸引眼球的论点是，“现有国有金融企业的国有资本在很大程度上是不真实的。之前的历次注资，财政并没有真正掏钱。特别国债实际是在央行的帮助下财政发债银行买、银行自己为自己注资”。这种说法恐怕让海内外投资者大跌眼镜，甚至产生误解。 事实上，财政当局的资产负债表扩张是受限的，举债安排的支出与通过财政收入安排的支出都是掏出真金白银，除了对举债形成的支出往往要增加一些限制之外，资金本身并无区别；而货币当局资产负债表的伸缩度极大，由于存在印钞稀释货币的能力，对其“慷慨掏钱”则需要高度警惕。只要中央政府没有穷到打白条挂账的地步，质疑中央财政没有真正掏钱，这种说法是很不专业的。 1998年全国财政收入只有9800多亿元，发行2700亿元特别国债不是一个小数。回过头来看，当时设计出一整套合乎市场经济规律的注资方案，是值得称道的。放到今天来看，财政发债注资商业银行，举债的同时形成收益率较高的资产，同时央行释放流动性，缓解资金面紧张，实属十分正常的协同操作。只不过20年前市场主体和手段有限，定向发行国债、降准备金率和被注资的对象都同为四大行而已。 当年财政注资银行，就是加大积极财政政策力度的重要体现，后来财政对于商业银行股改的支持也是毋庸置疑的。从一直存续的特别国债及付息，到后来银行不良资产转为优质债权，这些都是实实在在的钱和权益，最后承担者是全体纳税人，岂能转身一笔勾销变成了靠银行自己和央行“帮助”呢？进一步设想，若1998年不采取这个注资方案，解决问题还有几种可能：央行直接“放水”当出资人，财政挤掉大量民生支出用于注资银行，财政以高息举债注资而后用更多的财政收入偿还；如果采取这些做法，最终利益受损的是谁呢？ 金融机构是地方政府债务问题的受害者吗？ 徐博士文中认为，将一些隐性债务划到政府债务之外，一推了之，可能引发地方政府的道德风险，将财政风险转嫁金融部门；同时，金融机构对地方政府处于弱势，由于财税改革落实不到位，金融机构管不住地方政府的违规融资行为。笔者认为，上述说法有失偏颇。 首先，金融机构在地方债乱象中，很大程度上扮演着“共谋”或“从犯”的角色，绝不是只会产生幻觉和弱势的“傻白甜”。地方政府不规范举债的各类形式、各个环节，几乎都有不同类型金融机构参与，其包装操作之复杂，远超出基层财政部门的工作水平。在以前地方举债处于灰色地带的情况下，不可能在像发行政府债券一样明面上公平竞争，金融机构在帮助地方政府融资时，自然设计对自己最有利的方案，既要确保刚性兑付，又要将自身收益最大化。考虑到地方政府融资冲动十分强烈，难说双方究竟孰强孰弱，甚至在预算法修订和地方债清理规范之后，还有金融机构强势要求地方政府违法违规对非政府债务进行担保。 在地方政府债务野蛮生长时期，金融市场产生了大批“高收益、低风险”的产品，扭曲了市场定价，挤占了投向实体经济的金融资源；规范地方政府债务管理是对这种扭曲的强力纠正，不可避免给地方政府和金融机构带来阵痛。地方政府处置存量债务风险，的确应当分类妥善处理，防范处置风险的风险。对划入企业债务、未纳入政府债务的存量债务，应积极稳妥采取措施，加快融资平台公司转型，提高经营水平，增强偿债能力。 但是需要指出的是：即使一些地方政府有意压低纳入政府债务的存量债务，也更多出于政绩考核和风险指标的考虑，而不是有意赖账不还，等着违约。因为基于中国国情和政治现实，特别是突出防范重大风险的背景下，地方政府是不愿意看到辖内任何企业发生债务违约的，无论融资平台公司、国有企业，哪怕是民营企业。 真正需要防范的是另一种倾向，就是站在金融机构的立场上，以防范金融风险为借口要求地方政府兜底，对不该担保或救助的隐性债务提供保护。这种做法延续了对金融市场的扭曲，不利于打破刚性兑付。尤其是提供保护的潜在手法，同样能给新增隐性债务打开方便之门，刺激金融机构继续“创新”，助长地方违规举债融资。这种现象更为隐蔽，危害更大。 如何向大国财政与大国央行转变 随着中国成为世界第二大经济体，财政政策和货币政策制定者都面临着重大挑战，主要是如何从小国赶超视角转向大国主动视角看待问题。 财政方面，自十八届三中全会以来，从现代国家治理的角度做了很大的努力，很多重大改革举措已经拟定了路线图，但还有很长的路要走。在推进改革和规范制度的过程中，用财政资金支付一些成本是合理且必要的，但财政资金绝不是弥补部门和地方既得利益的“唐僧肉”，不能认为过去存在的即是合理的。“对地方债务控制后，财政政策不可能积极，所以要增加中央赤字”、“金融去杠杆导致金融机构资产从表外回归表内，就要财政加大注资力度”，上述政策建议逻辑上显得草率。即使积极财政政策加大力度，投向地方政府搞基建和向金融机构注资是不是优先选项，也需要慎重研究。 央行方面，虽然人民币国际化进程积极推进，央行在全球货币政策协调中的作用不断增强，但人民币的国际地位滞后于中国经济的国际地位，利率、汇率市场化水平与国内外期望还有不小距离。比现实差距更为重要的是理念差距，即决策思路上仍然属于小国央行的特征。 诚然，中国实施货币政策有很多客观困难和约束条件，央行有不少苦衷可以理解。可让人遗憾的是，一些内部专业人士主观上对中央银行的独立性和权威性缺乏足够重视，在徐博士的此篇文章中多处可见这种思维痕迹。最典型的莫过于在《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（下称《指导意见》）中注意到“财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责”，却有些忽略前半句“按照权责匹配、权责对等、权责统一的原则”，还提出“授权人民银行或其他部门来履行出资人职责”。了解上世纪90年代商业银行呆坏账历史的人，可以体会到《指导意见》中这一句原则的来之不易；也知道央行控股商业银行意味着多大的倒退。 总而言之，财政政策与货币政策应当紧密配合，从经济社会发展大局出发，协调制定政策和确定力度。在推进国家治理能力现代化的关键阶段，财政和央行要有所为、有所不为，在法治化和市场化的框架下，各司其职，权责匹配，自己不乱作为，也不要求对方乱作为，这才是对人民根本利益负责任的做法。 作者供职于财政系统，本文仅代表个人观点

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原标题：当前形势下财政政策大有可为 作者：央行研究局局长徐忠 来源：新华社 当前中国经济中的主要问题是结构性和体制性的，财政政策的结构性特征比较明显，有发挥作用的很大空间。目前，多个现象表明积极的财政政策不够积极，甚至是紧缩的。中央财政要发挥逆周期的宏观调控作用，实行真正意义的减税，做实国有金融机构的资本金，支持有条件的地区扩大投资。财政政策近年来做了很多事情，财政部的同志经常加班加点，财金23号文、《关于完善国有金融资本管理的指导意见》从文件本身写得都挺好，但是近期市场上对财政政策的诟病也比较多。 一、多个现象表明积极的财政政策不是真积极 财政是国家治理体系的基础和支柱，思考财政问题，一定要站在国家的高度而不能是部门的立场。中国的财政部喜欢与美国财政部对比，强调自己的权利太小。实际上，美国财政部相当于我们的国务院，至少相当于我国发改委、财政部和商务部三者之和。中国的财政体制脱胎于计划体制，财政政策制定实际是分散在多个部门，各部门往往从自身立场出发制定政策，公共财政的现代国家治理体制还没有建立起来。 就国家治理体系现代化而言，在健全的财政治理结构里有相当部分内容应该是制衡。金融危机反映出，每个经济体都要防止政府乱花钱。从预算的角度来讲，预算制定、预算批准、预算执行和事后监督，都要建立足够好的制衡关系。相比之下，中国的财政透明度很不够，信息披露大而化之，缺少公众监督，不要说人大代表看不懂财政报表，我也看不懂。没有有效的信息披露，事实上监督制衡无法实现。 从这样的大方向出发，观察当前的财政运行，至少有以下几个问题值得重点关注。 预算管理不健全，导致财政运行存在顺周期性，没有发挥好逆周期宏观调控的作用。财政赤字并不是越少越好，更不是收入增长越多越好。为了防范和化解金融风险，金融部门正在去杠杆，货币政策实际上是稳健中性的。在这种背景下，财政政策应该是积极的，然而现在看到的情况是，财政收入以较高的速度增长，今年预算安排的赤字率是2.6%，与去年3%的水平相比是紧缩的。即使按照一些财政专家所测算的，实际的赤字率可能达到3%，那也不是积极的。因为对地方债务控制后，总的财政政策不可能积极。用我一位同事的话讲，没有赤字增加的积极财政政策就是耍流氓。 财政支出以应对短期问题为主，缺少对长期问题考虑的财政制度设计。从长远来看，地方隐性债务问题、养老金缺口问题，都需要财政资金解决。通过供给侧性结构性改革，化解产能过剩、杠杆率偏高、房地产泡沫等结构性问题，也需要财政政策提供支持。寄希望提高财政收入来解决这些资金问题是涸泽而渔，最终必须通过提高财政支出效率来解决。提高财政支出效率关键要做好两点。一是盘活财政存量。各级政府的国库存款有四、五万亿，各级政府一边存钱一边借钱很不合理。有的资金充裕的地方政府，财政出资回购收费高速公路，免费通行后反而造成交通拥堵。二是财政要提高把钱花好的意识。最近关于个人所得税修法的讨论比较热烈，有财税专家认为，起征点不能超过5000，否则纳税人数量会大幅减少，不利于提高居民的纳税人意识。但是，财政部门很少强调纳税人意识的另一面，即提高财政信息透明度，财政支出要接受纳税人监督，对纳税人负责。 近几年减税政策不少，但是企业和居民缺少实实在的获得感，有的企业税负不降反增。公开资料显示，近几年的减税降费规模超万亿元，但这两年的财政收入增速一直高于GDP的增速，单位GDP承担的财政收入增加了。这种现象让老百姓对减税政策的效果产生质疑，对市场的预期引导也会有问题。背后的原因是，政策制定是个系统工程，文件上规定的税率和税基可能减少了，但实际的征管力度可能加强了。比如，原先营业税的征管有一定的弹性，但增值税征管有上下游企业的交叉对比制衡机制，管理更加严格。原先一些小微企业不交税，现在必须缴纳增值税，否则不能给需求方开具增值税抵扣凭证，业务会受到影响。又比如，支持创新的企业所得税优惠政策，税率上的优惠实际上是以企业有盈利为前提的，一些中小企业根本没有税前盈利，这种政策不过是空中楼阁。最终结果是大中型国有企业减税，小微企业增税了。同样，目前正在进行的个人所得税改革也有类似的问题。税制修订过多地考虑修改后对税收收入的影响，为了保证税收收入没有很大的变化，只从税率上考虑，没从征管上着手，导致税率偏高。最近的新闻热点显示，明星逃税现象比较严重，这表明税收征管没有做好。个税改革首先需要税务部门自身做好征管工作，才能设计出广税基、低税率的改革方案。 二、金融去杠杆背景下，国有金融机构资本不足的问题凸显，应当以财政资金向国有金融机构注资，并改善公司治理水平 金融是实体经济的镜像反映，实体经济的负债对应着金融机构的资产。因此，金融乱象实际反映的是实体经济和整个体制机制的问题，金融机构的杠杆是被动加起来的，是地方政府和国有企业规模扩张、杠杆率攀升的结果。近日发布的《中共中央、国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》写得非常好，关键在落实。文件明确，财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责。我们认为，履行好出资人职责关键是做好两项工作。一是要充实国有金融机构的资本金。从国有资产管理体制角度而言的国有资本，是经济学中的“资本”概念，而非会计上的“资产”概念，国有企业只有减去负债后的“净资产”所有权才属国家所有，才是真正的“财富”。从金融业的角度看，现有国有金融企业的国有资本在很大程度上是不真实的，有的是自己为自己注资，有的注资早已消耗殆尽。之前的历次注资，财政并没有真正掏钱，“特别国债”实际是在央行的帮助下财政发债银行买、银行自己为自己注资，没有真正增强银行吸收损失的能力。一些金融机构股份制改革过程中设立的共管账户，也属于类似的性质。当前经济存在下行压力，金融去杠杆导致金融机构资产从表外回归表内，资本短缺的问题显得尤为突出，财政做实国有金融机构资本更加重要。为了增强防范和应对金融风险的能力，必须以财政资金真实地向国有金融机构注入资本。二是通过银行董事会结构多元化，提高董事会专业性，提升国有金融机构的公司治理水平。如果光是派人、给国有金融机构当“婆婆”，不能改善公司治理，我估计将来中央可能需要出另一个文件，授权人民银行或其他部门来履行出资人职责。 三、整顿地方政府性债务不能一推了之，应着力避免财政风险金融化，对于地方政府性债务监管也要考虑地区性差异，不搞一刀切 随着供给侧结构性改革深化以及稳健中性货币政策的有效实施，2017年我国宏观杠杆率上升速度明显放缓。但必须看到的是，高杠杆仍是当前风险的集中体现。单纯从数字看，非金融企业部门的杠杆较高，政府部门杠杆率不高，但实际上大量非金融企业的债务是地方政府融资平台和国有企业的债务。从这个意义上讲，地方政府的加杠杆行为是高杠杆风险的源头所在。据IMF测算，2016年如果考虑地方政府隐性债务的中国广义口径政府部门杠杆率为62.2%，已经超过欧盟警戒线标准。背后的原因很清楚，主要是我国的地方性政府债务信息并不完全透明，地方政府融资平台的债务背后往往隐含着政府信用担保和兜底预期，处于一种政府与非政府之间的模糊地带，属于准政府债务。 解铃还须系铃人。在没有理清楚政府与市场的边界、财政与金融的边界之前，将一些隐性债务划到政府债务之外，一推了之，这对化解风险本身没有帮助。这种做法可能引发地方政府的道德风险，偿债意愿降低，将财政风险转嫁金融部门，势必增加金融机构出现坏账的风险，甚至引发系统性风险。事实上，地方政府的资产负债是同时扩张的，有些基础资产的质量还是相对良好的，可以对其债务偿还形成一定的担保。地方政府的去杠杆不能只关注负债方，更要关注资产方，完全可以通过资产出售、兼并重组等方式来缓解债务风险。 在地方政府债务管理框架中，强调金融机构约束作用，比如今年发布的财金23号文，大方向是对的，但是必须以落实财税改革为前提，提供相关配套条件。历史经验表明，由于财税改革落实不到位，在条件不具备的情况下，金融机构管不住地方政府的违规融资行为。一是与地方政府相比，金融机构相对弱势。金融机构通常只能从公开渠道获得信息，很难实质性审查地方政府的资本金来源。目前的预算管理并没有将经常性预算与资本性预算分开，地方政府也没有公布政府资产负债表，财务信息的透明度依然很低。在当前条件下，金融机构很难按照市场化原则有效识别项目风险。二是没有地方政府破产制度，地方政府事实上是无法破产的。实践中尚未发生过兑付危机，中央不救助原则尚未得到实践检验。金融机构容易对政府背景的投融资项目产生隐性担保和刚性兑付的幻觉，地方政府和国企等软约束主体成为金融机构眼中的优质融资主体，金融市场的定价规则和风险溢价完全被扭曲了。三是地方政府软约束导致对利率不敏感，难以用价格调节手段调节地方政府的融资行为。因此，未来要从根本上防范化解地方债风险，关键是加快落实财税财税改革，为金融市场的发挥约束作用创造条件。这也是落实《中共中央、国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》的关键所在，否则，地方政府债务损失首先要依靠金融机构的资本来冲销，必然弱化财政部门国有金融资本出资人地位。 从当前形势看，对于地方政府性债务监管也要考虑地区性差异，不能搞一刀切。中国是一个大国，各地区经济发展水平和负债能力差异比较大，有的地区可能债务风险已经比较明显，但有的地区还有一定的“加杠杆”空间，后者完全可以继续发挥“稳增长”的积极作用。我们认为，在“稳增长”与“去杠杆”之间求得动态平衡，必须改革中央地方财政关系，建立市场化导向的地方政府举债框架。重点是建立恰当的激励约束机制，正确引导地方政府的行为，既赋予地方政府主动作为的空间，又要建立硬约束机制，防止地方政府乱作为。 总结起来，在当前形势下，财政政策大有可为，要真正发挥逆周期宏观调控职能，应当做好以下几件事情。一是对小微企业、创新企业的减税政策要落到实处。二是在控制新增地方政府性债务规模的同时，中央财政的赤字率要高于去年而不是低于去年。三是金融去杠杆面临资本不足的约束，必须以财政资金充实国有金融机构的资本金，并完善公司治理，才能保证金融服务实体经济的能力不被削弱。治本之策，是加速推进中央与地方财政关系的改革，这对解决地方政府性债务风险、房地产泡沫问题至关重要。

其他国家的央行和财政部是如何相处的？ 导读：财政部和中央银行是现代国家经济管理最重要的两个部门。在各个国家和地区，它们的关系既有不少共同点（如央行有盈余上交财政，有亏损也是财政承担），也有一些相异之处（金融稳定、外汇储备管理、汇率管理中二者的职责划分）。本文列举了美国、英国、新加坡和中国香港的情况。 文章：财政部和央行的关系——美、英、新加坡和香港 作者：邮储银行周琼 财政部和中央银行是现代国家经济管理最重要的两个部门。在各个国家和地区，它们的关系既有不少共同点（如央行有盈余上交财政，有亏损也是财政承担），也有一些相异之处（金融稳定、外汇储备管理、汇率管理中二者的职责划分）。本文列举了美国、英国、新加坡和中国香港的情况。 一、美国 1.国内货币政策：由美联储独立负责 美联储以其在货币政策上的独立性而著称，但美联储独立性的获得也经过了历史过程。根据1913年的《联邦储备法案》成立美联储，当时美国财政部长在联邦储备委员会中还拥有议席，美联储设定利率需要和财政部协商。“直至1951年，经过长期复杂的谈判，美国财政部终于同意让美联储根据需要自行设定利率，实现经济稳定。双方于1951年签署了《美联储-财政部协议》，这一协议具有十分重大的意义，因为这是美国政府第一次明确承认，美联储应被允许独立运行。当今世界，各国已经形成普遍共识：央行独立运行会比由政府主导产生更好的效果。特别是，一个独立运行的央行可以不去理会短期的政治压力，例如为了选举而被迫刺激经济。这样一来，独立的央行就可以采取一些立足长远的举措并且能取得更好的效果。这方面的证据是相当充分的。所以，独立运行是世界各主要央行的典型特征。”（第14任美联储主席本·伯南克所著《金融的本质》） 2.国际货币政策：财政部和美联储有交叉 第12任美联储主席保罗·沃尔克在《时运变迁》中解释了在国际货币政策中美国财政部和美联储的关系。概括来说，财政部对“国际货币政策”的一些事务负有主要责任。财政部负责货币事务的副部长，除了经济分析、为政府及其机构进行融资等国内责任以外，还是同其他国家的双边金融关系，或通过如IMF等国际组织的多边金融关系的中心。美联储完全对货币政策负责，一些人可能喜欢把其描述为国内货币政策，但美联储厘定美国货币和信用时的作为，不可避免地影响到汇率，甚至是世界货币供应量，财政部和美联储有职责重叠问题。美国官方对外汇市场的干预是一个机构重叠问题特别突出的领域。美联储用自己的资金干预外汇市场，财政部用外汇平准基金中的资金干预外汇市场，纽约美联储同时为财政部和美联储担任中间商。 3.金融稳定：财政部和美联储是最重要的角色 2010年奥巴马签署的《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，创设了金融稳定监管委员会（Financial Stability Oversight Council, FSOC），于2010年10月成立。FSOC的法定职责有三：一是识别危及美国金融稳定的各类风险；二是促进金融市场的自我约束，降低对政府救助的期待和道德风险；三是有效应对危及美国金融体系稳定的各类新风险。其主要权力包括：一是推进信息的收集与共享，并以此促进监管协调；二是从金融市场实际出发，全面加强系统性风险的识别与防范。在金融机构层面，认定具有系统重要性的非银行金融机构并将其纳入美联储监管范围；在金融市场层面，有权认定具有系统重要性的金融市场设施和支付、清算与结算系统；在金融监管标准方面，有权建议对规模较大、关联性强的机构实施更为严格的审慎监管标准；对于金融稳定形成严重威胁的机构，可以强制分拆。三是有权建议美国国会修改法律，减少监管空白。（王刚、徐暮紫《美国金融稳定监督委员会组织架构及运作情况介评》） FSOC由财政部长任主席，各金融监管机构都是FSOC的参与者。FSOC由15名成员构成，10名投票委员包括财政部长、美联储主席、货币监理官、消费者金融保护局局长、证交会主席、联邦存款保险公司主席、商品期货交易委员会主席、联邦住房金融局局长、国家信贷联合会管理局局长、保险业独立专家，还有5名非投票委员。 中国的国务院金融稳定发展委员会（下称“金融委”）由国务院副总理刘鹤担任主任，央行行长易纲担任金融委副主任兼办公室主任，银保监会主席郭树清、证监会主席刘士余、财政部副部长刘伟等都是委员。美国FSOC由财政部主导，我国金融委由国务院、央行主导。 为何金融稳定由财政部牵头？央行虽然有“最后贷款人”作用，但如果发生损失最终还是财政资金买单是重要原因之一。例如伯南克在《行动的勇气》中写道：“如果我们要通过摩根大通去救助贝尔斯登，必须动用《联邦储备法》第13条第3款赋予我们的权力。我坚持认为。没有联邦政府的同意，美联储在这条路上不可能走很远。我们相当自信地认为，如果给贝尔斯登贷款，虽然有风险，但它很可能会偿还。如果没有偿还，纳税人的钱将受到影响。因此，至少从这个角度来看，我们正在讨论的计划也属于财政问题。保尔森中途退出了讨论会，去问小布什总统对这个方案的看法。很快、他传回话来，说我们得到了总统的支持。”在打算救助贝尔斯登时，“由于美联储的亏损会减少向财政部上缴的利润，因此，我们希望财政部担保我们的贷款。但财政部在没有获得国会批准的情况下是无权这么做的。不过保尔森给我们出具了一封承诺函，承诺政府部门对于我们的支持。”随着金融危机的演变，美联储和财政部已无力应对，需要国会的支持。“在雷曼兄弟倒闭的那个周末，美联储在没有国会支持的情况下，单枪匹马地救助大型金融公司的能力已经迅速地消耗殆尽。”“为了阻止危机，规避不堪设想的后果，我们必须获得必要的权力、财力和民主合法性，因此，我们不得不求助于国会。”国会多耗费了两周的时间，举行了两轮投票，才批准了救助方案。虽然伯南克对国会的低效有抱怨，不过国会要代表纳税人的利益，国会审批也是政府动用财力一个必要的程序制约。最后美国政府的救助计划还盈利了，也就是为纳税人挣钱了。“美联储的证券收购计划和贷款记录为政府挣到了大量利润。2009年到2014年这6年期间上缴的盈利总额达到了将近4700亿美元，是2001-2006年上缴盈利的3倍多。” 4.货币政策和财政政策：配合还是相反 货币政策和财政政策需要相互配合，但美联储货币政策更有独立性，财政政策更受总统经济思路的影响，有时未必能互相协调。两个例子： 一是80年代初美国财政政策和货币政策目标几乎是反向而行的。1979年沃尔克就任美联储主席，1981年里根就任总统。沃尔克领导美联储在采用收紧货币供应和提高利率方式，抑制经济增长以对抗通货膨胀时，里根政府却在全国范围内推行减税措施，要刺激美国经济的增长，而扩大的财政赤字会滋生新一轮的通货膨胀。 二是金融危机后量化宽松的货币政策刺激经济增长，财政政策却力度不够。伯南克在《行动的勇气》中写道“（美联储理事）沃什（2010年）在《华尔街日报》上发表了一篇评论文章，认为仅仅用货币政策根本不足以解决美国经济存在的问题，并呼吁税务改革和监管改革，提高美国经济的生产率，为美国经济长期增长注入动力。对此，我表示赞同，我也认为华盛顿的其他决策者也应该在促进美国经济增长方面承担更多的责任。扩大修路等方面的联邦基础设施项目支出有助于提升美国经济的生产率，并且能够立即创造就业岗位，让人们重返工作。但除了沃什强调这些方面之外，没有任何人预计财政领域或其他领域会出现任何改观。事实上，在华盛顿，只有美联储一家在孤军奋战，虽然我们的工具不尽完美，但我们必须做点什么。”2011年有“信贷紧缩、房地产市场萎靡以及财政紧缩这三股逆风”。“对于美联储而言，要公开讨论财政方面的逆风，是一个特别大的挑战，因为政府支出和税收等财政问题超出了美联储的管辖范围。但此时，财政政策却阻碍了经济复苏和创造就业，直接削弱了我们保障充分就业的能力。我与美联储理事会的幕僚们多次讨论之后，决定公开提出建议。我强调说，仅仅依靠美联储一己之力，是不足以充分提高就业率的，在当前这种短期利率接近于零的情况下，更是如此。美国经济需要国会伸出援手，国会即便不能增加公共支出，至少也要在再就业培训方面增加支出。” 伯南克对财政部批评得也很直接。看来央行不满财政部不是个例。 不过伯南克对财政政策的期望似乎都被特朗普实现了。特朗普又减税，又发布未来10年基建方案，计划总投资1.5万亿美元，财政政策足够积极，而美联储已退出量宽，逐步加息了。 二、英国 1997 年，英国政府开始实施由金融服务管理局（FSA）作为独立监管机构与英格兰银行、财政部共同承担维护金融稳定发展的“三方共治”监管模式。金融危机后，英国对金融监管体系进行了改革，《2012 金融服务法案》将“三方共治”转为“双峰监管”。在英格兰银行内部设立金融政策委员会（FPC）和审慎监管局（PRA），分别履行宏观审慎管理和微观审慎监管职能；在撤销金融服务管理局（FSA）的基础上成立金融行为监管局（FCA），负责监管所有金融服务行为；审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）接受金融政策委员会（FPC）的指导建议。改革后的英格兰银行集货币政策制定与执行、宏观审慎管理与微观审慎监管于一身，在金融监管体系中处于核心地位，与财政部也有密切的协作。 金融政策委员会（FPC）于2013年成立，成员共有13人，由英格兰银行行长担任主席，成员为：英格兰银行高级官员6名（行长、4名副行长、负责金融稳定的执行总裁），5名外部金融专家，FCA总裁以及1名财政部非投票代表。同时，对FPC设立了问责机制，要求FPC向英格兰银行理事会、财政部以及英国议会负责。另外，为确保危及金融稳定的风险出现后有关监管机构能够及时采取有效措施，《法案》专门设立了金融危机管理的协调机制，要求财政部与英格兰银行共同制定《金融危机管理备忘录》，明确界定各相关机构的职责。其中，英格兰银行在金融危机管理中主要承担操作性的任务，包括：一是在单个机构的风险增加时，审慎监管局（PRA）应通过主动干预手段降低其运营风险；二是在涉及系统性金融风险时，英格兰银行有权决定关闭某个银行间支付系统；三是英格兰银行有权向金融体系提供流动性保障；四是英格兰银行根据财政部的授权，可以向存在风险但仍具有偿付能力的机构提供紧急流动性支持（ELA）；五是英格兰银行在危机特别处理机制（SRR）下的权力；六是英格兰银行有义务将危及公共资金安全的潜在风险通知财政部。财政部主要承担涉及公共资金安全的决策职责，当英格兰银行正式通知财政部可能存在危及公共资金安全的风险因素后，财政部可以通过指令权批准英格兰银行向其中一个或者几个机构提供紧急流动性支持；批准英格兰银行行使涉及公共资金使用、维护金融稳定的权力，对某家银行或者银行持有的公司债权或股权行使“暂时国有化”的权力。（综合蓝虹、穆争社《英国金融监管改革：新理念、新方法、新趋势》，戴红霞《英国金融监管改革的历史演变及启示》和英格兰银行网站。） 三、新加坡 新加坡原来金融管理职能分散于多个部门，根据1970年新加坡金融管理局法，于1971年1月成立金融管理局（Monetary Authority of Singapore，缩写MAS），作为唯一的金融管理部门，1977年将保险监管、1984年将证券监管职责、2002年将货币发行职责收到或合并进金管局，基本相当于我国的一行三会。金管局网站上写其使命为：推动可持续的、非通胀的经济增长，和健全、不断进步的金融中心。职责包括行使货币政策、监管各类金融机构、管理官方外汇储备、发展新加坡的国际金融中心地位。 新加坡金管局会同财政部设立金融稳定委员会定期召开联席会议（陈宇、杨新兰《新加坡金融监管的“预应性”变革》）。 单一金融管理机构的优势是责任明确、提高效率，便于协调一致、综合管理，在新加坡、德国等国运行都比较成功，可能更适合小国，和多个监管机构分业监管相比各有利弊。 新加坡金管局的董事局由7人组成。根据金管局网站： 第1任董事局主席（1971-1980年）韩瑞生（Hon Sui Sen），在1970-1983年担任财政部部长。 第2任董事局主席（1980-1985年）吴庆瑞（Goh Keng Swee），时任新加坡副总理。 第3任董事局主席（1985-1997年）胡赐道（Richard Hu），在1985-2001年担任财政部部长。 第4任董事局主席（1998-2004年）李显龙，1990年-2004年任新加坡副总理，2001年兼任财政部部长，2004年8月出任总理兼财政部部长（直到2007年不再担任财政部部长），就不再当金管局董事局主席。 第5任董事局主席（2004-2011年）吴作栋，1990到2004年担任新加坡总理，2004年交棒李显龙后任国务资政直至2011年。 第6任董事局主席（2011年-今）尚达曼（Tharman Shanmugaratnam），也是自2011年开始任新加坡副总理至今，他2007-2015年担任财政部部长。 目前的董事局副主席是新加坡贸易及工业部长，董事包括财政部部长、教育部部长、新加坡国立大学校长、执行总裁（Managing Director，也被译为金管局局长）Ravi Menon。 总之，新加坡金管局多数时候都是由副总理或财政部长担任金管局董事局主席。从这董事局主席和董事的人员组成，也可以看出金管局并不独立于政府。但新加坡经济成就有目共睹；在英国Z/Yen咨询公司的全球金融中心排名中，近年仅次于纽约、伦敦，和香港争夺第三名；通胀率一直很低，2015、2016还连续两年出现负的CPI。似乎新加坡政府有不超发货币的自觉自律，也并不需要以独立的央行来约束政府。 四、中国香港 香港是混业经营、分业监管。金融监管机构主要有金管局、证监会、保监局、积金局（强制性公积金计划管理局）四大监管机构。 香港金融管理局（金管局）于1993年由外汇基金管理局与银行业监理处合并成立。金管局的主要职能由《外汇基金条例》和《银行业条例》规定，并向财政司司长负责。2003年6月27日财政司司长与金融管理专员互换函件，明确了 货币与金融事务方面的职能与责任，至今有效。函件内容主要是：《外汇基金条例》赋予财政司司长权力委任一名人员为金融管理专员，即为香港金管局总裁。货币政策方面：财政司司长须负责制定香港的货币政策目标及货币体制。 金融管理专员须自行负责达成货币政策目标，包括决定有关的策略、工具及执行方式，以及确保香港货币制度的稳定与健全。金融体系的稳定与健全方面：财政司司长在财经事务及库务局局长的协助下，须负责有关维持香港金融体系稳定与健全，以及保持香港的国际金融中心地位的政策。为推行这些政策，金融管理专员须负责促进银行体系的整体稳定与有效运作，就规管银行业务及接受存款业务自行制定审慎监管政策、标准及指引，与其他有关机构及组织合作发展债务市场，处理与法定纸币及硬币的发行及流通有关的事宜，透过发展支付、结算及交收系统，以及在适当情况下负责操作有关系统，以促进金融基建的安全与效率，与其他有关机构与组织合作，促进对香港货币及金融体系的信心，并推行适当的发展市场措施，以协助加强香港金融服务在国际上的竞争力。外汇基金方面，由财政司司长掌有控制权。金融管理专员须根据财政司司长所转授的权力，就外汇基金的运用及投资管理向财政司司长负责。 总体看来，财政部不仅负责财政政策，在金融稳定方面也负有重要职责。我国的财政部过去在金融事务方面的参与力度，似小于上述国家。7月8日中共中央国务院发布的《关于完善国有金融资本管理的指导意见》，授权财政部门履行国有金融资本出资人职责，财政部门成为“金融国资委”。新的金融委中，财政部也参与了。金融和财政本来就紧密交织，需要财政部和央行、金融监管部门有更好的协调。不过我国从国有金融资本管理的角度加强财政部的权责，和其他国家颇有不同。 目前我国声称实行的是“积极的财政政策”和“稳健的货币政策”。要去杠杆，货币政策肯定是偏紧的，M2增速以前都是两位数的增长，2017年4月首次出现个位数的增长，保持至今。虽然用降准进行了略为放松的调节，但叠加严监管、资管新规下银行风险偏好的降低，比以往还是偏紧。财政政策虽然在降税减费，但由于营改增后税收征收实际上更严格了，对地方政府融资的规范使得地方实际的财政支出收缩，上半年全国一般公共预算收入同比增长10.6%，其中税收收入同比增长14.4%，一般公共预算支出同比增长7.8%。所以货币、财政政策实际是双从紧，给经济带来下行压力。降税的呼声很高，降税从长远看有利于刺激企业增加投资、提振经济、最终提升税收收入，而中短期看会给财政造成压力，各种显性和隐性的政府债务实际上还是需要由财税收入来偿还，目前地方政府的支出压力很大，大幅度的降税也存在困难。加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，深化税收制度改革等财税改革需要加快推进，才能为化解金融风险创造良好条件。