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提要：上海新金融研究院（SFI）举办了第71期闭门研讨会，会议主题为“地方金融监管与金融科技发展”。 　　来自中国人民银行、中国银监会、国务院发展研究中心等部门和机构的专家参与研讨会。与会专家指出，中国的财政和金融体制是分析地方金融监管体系的大背景。 　　我国大致形成了财政分权与金融集权的体制搭配。在金融集权的背景下，地方政府积极向中央争取金融资源，即倒逼金融分权。这是我国地方金融监管出现问题的背景，近年来金融科技的发展使得这一问题表现得更加明显。 　　地方金融监管缺位有主观上的原因，在客观上目前的地方金融监管体系也存在很多不足。比如，职责不清晰、缺少监管工具和手段等。与会专家指出，要在国家层面明确金融办的职责和权力，清晰其定位，改变当下金融办“名不正、言不顺”的状况。此外，还应明确中央和地方的职责划分。 　　我国地方金融监管问题的背景：金融集权与财政分权体制 　　在中央和地方的博弈中，中央一方面希望通过财政分权激励地方为经济增长而适度竞争，另一方面又担心地方过度竞争导致经济过热。因此，通过金融集权来抑制这种局面。 　　即在财政分权的背景下，地方政府往往会通过金融干预来实现隐性财权，比如控制地方信贷投向。如果这导致经济过热和预算软约束的情况，中央就会用金融集权来闭门地方的金融干预。地方政府一旦财政受限，就需要通过对金融资源的争夺变相实现财政的目标，因而出现了地方和中央、地方之间的金融资源争夺。 　　在金融集权的背景下，地方政府积极向中央争取金融资源，即倒逼金融分权。具体表现为，地方政府鼓励中央集权范围之外的金融组织形式的创新，因此游离于传统金融之外的小贷公司、融资担保公司、典当行、融资租赁、商业保理公司等衍生金融业态发展起来。 　　由于一行三会在地方的分支机构的力量不足，地方金融监管供给满足不了需求，这些衍生金融业态面临监管缺位。2008年之后，中央针对小贷公司、融资担保公司等衍生金融业态下放了部分金融监管的权利，包括有限的规则制定权、市场准入权、监督检查权和部分的监管工具，委托地方金融办来行使监管权，而“银、证、保”等传统的金融业务仍由“一行三会”分支机构监管，因此形成了一个“有限分权的集权”的金融监管格局。地方金融监管部门既有帮助地方政府发展经济的职能，也有金融监管的职能，双重职能的矛盾可能导致目标冲突。这是我国地方金融监管出现问题的背景，近年来金融科技的发展使得这一问题表现得更加明显。 　　金融科技发展迅速，地方金融监管供给不足 　　金融科技的发展对地方金融业态的影响，主要表现在四个方面。第一，通过互联网技术的广泛应用，新金融业态的经营范围突破了地理和行政区划的局限，跨区经营趋势明显。第二，传统业务边界被打破，混业经营的趋势明显。第三，去中介化的直销模式，使得新业态脱离了存款保险制度和投资者适当性原则的限制，导致金融消费者权益保护程度降低。第四，金融科技发展催生了新的金融业态，但全国缺乏统一的制度安排，各地监管的个性化特征凸显。 　　地方金融监管缺位有主观上的原因。金融科技的发展，脱离了物理网点的限制，不受空间制约，机构设在地区内部，但经营横跨多个区域，实际上就是收益本地化、风险外部化。这种特征激发了地方政府的冒险倾向，尤其是经济发展特别落后的区域，有可能放松金融监管，形成监管洼地。此外，地方政府还希望通过金融手段来获得财权。传统金融之外的互联网金融，包括股权众筹、区域资产交易中心等，既可以躲避监管限制，还可以突破金融监管制约，所以发展迅速。地方金融监管的权利和责任不匹配，跨界的风险处置没有很好的制度安排。各省的监管细则都将风险处置责任仅限于省内，但是发生的问题是全国性的。最后，监管困境还体现在官员任期考核制度上，任期限制使得地方金融监管部门可能存在发现问题不及时解决的倾向，只关心是否在自己的任期内出现问题。 　　客观上，目前的地方金融监管体系存在很多不足。首先，定位不清、职责不明。现在金融办的工作大体分三部分：一是促进地方金融发展；二是金融稳定和监管；三是处理政府的行政性事务。其次，缺少监管工具和监管手段。目前全国存在各种各样的金融交易平台，地方金融监管部门缺少监管工具和手段来处置这些风险，也没有相应的授权和渠道去检查这些金融交易平台存在的风险。再次，缺少监管经验和专业人才。最后，监管对象数量众多，监管架构不统一，监管标准不统一。

关于改进地方金融监管的政策建议 　　首先，要在国家层面明确金融办的职责和权力，清晰其定位，改变当下金融办“名不正、言不顺”的状况。有专家建议，地方金融办可以发展成为类似于行为监管部门，负责本地化设立、本地化经营的非储蓄类准金融机构的行为监管，目标是保护消费者和投资者。明确地方金融办的监管目标，使其不再负责发展地方经济的目标，否则会造成监管目标冲突，导致激励不相容。 　　其次，要明确中央和地方的职责划分。有专家指出，金融科技发展导致了区域间的金融联系增强。一个地方的金融风险如果处置不当，可能引发区域性甚至全国性的金融风险，进而可能引发系统性金融风险。此类金融机构，包括金融科技相关的资产端、负债端都基于全国统一的市场，因此集权化是金融监管体制改革的主基调。集权化改革有以下三个着力点： 统一监管制度、统一监管标准、统一执行力度，防止区域间的监管套利；对于开展互联网业务的机构准入应当采取集权化管理，防止产生监管洼地；应建立对于地方金融管理部门的问责机制，压实地方监管责任。 　　还有专家指出，中央监管部门主要负责制定规划和监管标准，实现对问题的全覆盖。现在的监管标准“过粗”，给地方政府过多的自由裁量权，最终的结果是各地监管标准出现巨大差异，重新创造了监管套利的空间。所以中央要制定整体的监管规则并不断细化，由地方政府负责执行。 　　再次，要进一步完善基础设施的建设，包括人员、编制、经费、执法手段，特别是信息平台的建设。地方金融办、工商部门和监管机构要多沟通，建立定期的会商制度。此外，还应加强新技术的引进，提升地方金融监管的专业性。比如，加强信息分享机制建设，例如在多头信贷中的信息分享、征信问题，应利用监管科技（RegTech）将信息分享得更加充分。