图片来源：中国金融网/图片银行

金融助推脱贫攻坚工作是贯彻落实党中央、国务院扶贫开发决策部署的重要举措,是构建社会主义 和谐社会的重要要求。普惠金融重视消除贫困、实现社会公平,对于脱贫攻坚具有特殊重要意义。近年 来,我国大力推动完善普惠金融服务体系、引导创新普惠金融产品和服务、加快建设普惠金融基础设施 等,贫困地区金融服务覆盖面、可得性、满意度不断提高,普惠金融的发展为推动贫困地区脱贫攻坚提 供了有力有效的金融支撑。 一、普惠金融的含义及其对推动脱贫攻坚的重要意义 “普惠金融(financial inclusion)”理念起源于小额信贷,在引入中国之初也被译为“包容性 金融”。世界银行 GAP(Group to Assist the Poor,扶贫协商小组)在 2005 年世界小额信贷年提出了 普惠金融的概念,将其界定为让每一个有金融需求的人都能够及时地、方便地、有尊严地以适当的价格 获得高质量的金融服务。吴晓灵(2007)对普惠金融的内涵作出了进一步阐述,认为普惠金融要具有价 格合理、服务多样、商业可持续等特征;在健全的政策、法律和监管框架支持下,每个发展中国家都应 有这样的普惠金融系统。周小川(2013)认为:包容性金融强调通过完善金融基础设施,以可负担的成 本将金融服务扩展到欠发达地区和社会低收入人群,向他们提供价格合理、方便快捷的金融服务,不断 提高金融服务的可获得性;包容性金融应具有成本合理、服务多样、监管审慎、发展可持续、市场竞争 等特点。我国一直高度重视普惠金融发展,并着力为小微企业、农民等社会各阶层和群体提供适当的、 可负担的金融服务。2013 年 11 月,“发展普惠金融”被写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问 题的决定》。2015 年国务院发布我国普惠金融领域的第一个国家级战略—《推进普惠金融发展规划 (2016-2020 年)》,指出普惠金融的重点服务对象为小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和 残疾人、老年人等特殊群体。 大力发展普惠金融对于推动打好脱贫攻坚战、实现党的十九大提出的全面建成小康社会和第一个百 年奋斗目标具有重要意义。普惠金融强调机会平等,其重点在于改进薄弱环节的金融服务,补足弱势群 体金融服务短板,为弱势群体提供平等享受现代金融服务的机会与权利,尤其注重加大对贫困地区的金 融资源投入,增强了贫困地区金融服务的可获得性。从发展普惠金融的政策框架看,无论是货币信贷政 策、金融监管政策,还是财税政策、地方政府配套政策等,均剑指薄弱领域和特殊群体。更为重要的是, 普惠金融可持续发展的新型发展理念,为助推打赢打好脱贫攻坚战提供了良好的金融环境。首先,普惠 金融的可持续性注重提升消费者的金融能力,有助于实现“金融扶贫同扶志扶智”有机统一。通过金融 知识普及教育,可以帮助贫困地区和群体增强对金融的了解与信任,使其接受并积极使用金融产品与服 务,帮助贫困地区提升金融技能、增强使用金融资源实现自我发展的能力,激发贫困群众生产积极性和 主动性。其次,普惠金融的可持续性要求提供完善的金融基础设施,构建和维持良好金融生态系统。一 个良好的金融生态环境可以降低信息不对称和交易成本,使得金融服务提供者能以低成本的方式、可持 续地提供产品和服务,从而可以有效提高金融服务提供者的贷款投放意愿,促进贫困地区产业聚集,进 而带动贫困人口就业,形成“良好生态环境、金融与产业聚集、贫困人口脱贫”的良性循环。 二、完善顶层设计,营造良好普惠金融发展政策环境 36(一)完善普惠金融发展的货币信贷政策。一是积极改进和加强信贷指导,强化政策落实。中国人 民银行制定出台了《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》(银发〔2016〕84 号)、《关于进一步推进普 惠金融发展的通知》(银办发〔2017〕223 号)等政策文件,提出了完善普惠金融发展和推进金融精准 扶贫的具体政策措施。二是运用货币政策工具,引导金融机构加大对普惠金融领域的信贷支持力度。2017 年 9 月,中国人民银行将原有对小微企业和“三农”领域实施的定向降准政策拓展并延伸至脱贫攻坚和 “双创”等其他普惠金融领域。创新设立扶贫再贷款,合理增加支农、支小再贷款额度,截至 2017 年 末,全国支农再贷款余额为 2564 亿元,支小再贷款余额为 929 亿元,扶贫再贷款余额为 1616 亿元。三 是实施差别化信贷政策。开展金融精准扶贫政策效果评估,做好易地扶贫搬迁相关资金筹措和管理服务、 金融扶贫信息对接和统计监测,推动金融机构聚焦深度贫困地区。提升农村金融服务,稳妥有序推进农 村“两权”抵押贷款试点工作。 (二)改进普惠金融发展的监管政策。银行业监管方面,监管部门鼓励大中型商业银行设立普惠金 融事业部,要求国有商业银行率先做到,并于 2017 年内完成。支持商业银行发行专项用于小微企业和 涉农贷款的金融债券,增加银行为小微企业、“三农”提供贷款的资金来源,并在不良贷款率等方面实 行差异化计算和考核。如允许在未对金融机构产生不利影响的前提下,针对小微企业贷款的不良贷款率 可以高于行业不良贷款率 2 个百分点。保险业监管方面,鼓励农业保险健康发展,建立健全相关法律体 系,支持和鼓励保险公司开发创新农产品价格保险产品。证券业监管方面,证券监管部门出台了一系列 举措满足中小企业融资需求,包括完善中小企业板制度安排,将中小企业股份转让系统试点扩大至全国, 进一步扩大中小企业私募债试点范围等;同时,针对国家扶贫开发工作重点县和集中连片特殊困难地区 县的企业申请首发上市实行“即报即审、审过即发”政策。 (三)加大普惠金融发展的财税政策扶持力度。为鼓励地方政府发展普惠金融,2016 年 9 月财政 部印发了《普惠金融发展专项资金管理办法》,由中央财政提供专项资金,支持和引导地方政府、金融 机构和社会资本进入普惠金融领域,专项资金主要用于县域金融机构涉农贷款增量奖励、农村金融机构 定向费用补贴、创业担保贷款贴息及奖补等。另外,部分地区通过设立风险补偿基金,鼓励金融机构加 大对扶贫领域、三农和小微企业的贷款投放力度。如江西出台《产业扶贫贷款贴息管理(暂行)办法》, 2017年江西到位扶贫贷款风险补偿基金24.7亿元,其中25个贫困县实现全覆盖,当年产业扶贫贷款累 计贴息 2.8 亿元。 (四)大力推进普惠金融改革创新试点。各地区积极开展推进普惠金融发展试点,推动改革创新, 加强实践验证。河南兰考县作为全国首个国家级普惠金融改革试验区围绕“全国普惠金融改革先行区、 创新示范区、运行安全区”的目标定位,初步形成了“以数字普惠金融为核心,以金融服务、普惠授信、 信用建设、风险防控为基本内容”的“一平台四体系”普惠金融模式,有力地助推了当地的脱贫攻坚工 作,2017 年 3 月兰考成功脱贫摘帽。浙江宁波市以建设全国首个普惠金融综合示范区为契机,以“普惠” 为中心,以融资服务、支付服务为两条主线,全力优化普惠金融信用信息服务、普惠金融(移动)公共 服务、助农金融服务三大平台,形成符合当地特色的普惠金融发展“宁波模式”。陕西铜川市宜君县农 村普惠金融综合示范区,探索构建基于需求的普惠金融服务体系,形成了“服务创新+金融扫盲+便捷设 施”的农村普惠金融“宜君模式”。 三、普惠金融工作成效显著,为打赢脱贫攻坚战提供重要支撑 (一)普惠金融服务可得性得到提升。截至 2017 年末,全国银行业金融机构小微企业贷款和涉农贷款余额分别为 24.3 万亿元和 31.0 万亿元,同比分别增长 16.4%和 9.6%。全国建档立卡贫困人口及已 脱贫人口贷款余额 6008 亿元,同比增长 46.2%;产业精准扶贫贷款余额 8971 亿元,同比增长 48.5%。 央行低成本政策资金引导降低贫困地区融资成本。以宁夏为例,该地区法人金融机构运用扶贫再贷款发 放的扶贫贷款执行基准利率,运用自有资金发放的个人精准扶贫贷款加权平均利率低于当地银行业金融 机构贷款加权平均利率 5.3 个百分点。

(二)普惠金融产品和服务创新进一步丰富。一是农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷 款试点稳妥推进,67 个贫困地区试点县的农村资产得到有效盘活,拓宽了贷款抵押担保物范围和融资渠 道。二是鼓励和引导金融机构结合地区产业特点和扶贫项目融资需求,创新开展农机具抵押、林权抵押、 应收账款质押等信贷业务,适度延长贷款期限,简化贷款审批流程,为贫困地区特色产业提供优质金融 服务。三是着力做好易地扶贫搬迁金融服务,保证易地扶贫搬迁相关资金按要求筹措落实。

(三)金融基础设施建设进一步完善。农村支付清算的网络覆盖范围逐步扩大,网络支付、手机支 付等新型支付方式不断推广,银行卡助农取款和农民工银行卡特色服务进一步深化。截至 2017 年末, 我国农村地区银行网点数量 12.6 万个,每万人拥有的银行网点数量为 1.3 个;农村地区累计开立单位 银行结算账户 1966.5 万户,同比增长 7.9%,个人银行结算账户 39.7 亿户,同比增长 11.4%;手机银行 高速增长,农村地区手机银行开通数累计 5.2 亿户,较上年新增 1.4 亿户;网上银行开通数累计 5.3 亿 户,较上年新增 1.0 亿户。积极探索助农服务点模式,改善农村金融服务环境,农民足不出村即可获得 查询、取现、转账、汇款、缴费、金融知识咨询等服务。例如,中国人民银行长沙中心支行联合湖南扶 贫办在省内所有贫困村建设金融扶贫服务站,为贫困村、贫困人口提供信贷、支付、反假货币、金融知识宣传等普惠金融服务,积极打通金融服务进村入户“最后一公里”。截至 2017 年末,湖南建立金融 扶贫服务站 6923 家,覆盖了 74 万户、247 万贫困人口,累计发放贷款 174.7 亿元,布设助农取款等支 付服务设备 5501 台。 四、当前发展普惠金融助推脱贫攻坚面临的挑战及下一步工作思路 尽管普惠金融助推脱贫攻坚工作取得了积极成效,但是在我国各地区的普惠金融发展过程中也面临 一些问题和挑战。一是普惠金融供给与需求匹配度有待进一步提高。受农村金融服务成本较高、资本回 报率较低等因素影响,农村地区存在资金外流现象,农村金融体系不健全,普惠金融供给尚不能满足需 求。二是各地区普惠金融发展不平衡的问题仍较突出。中西部地区对金融产品和服务的使用情况明显落 后于东部地区,信贷、保险等金融服务资源仍然较多地分布于东部,数字支付等普惠金融新型业态在东 部地区的发展也明显快于中西部地区。三是普惠金融发展的配套政策有待完善。普惠金融对象普遍居住 地偏远、抵押物缺乏、收入不高,普惠金融服务的商业可持续性面临挑战,这客观上需要进一步完善配 套的产业、财税、金融监管、法律法规等政策措施,加强信用信息体系建设,为普惠金融发展提供良好 的政策环境。四是数字普惠金融监管相对滞后。实现普惠金融的发展,需要充分利用数字技术,然而数 字普惠金融模式也会带来一定的风险,目前与数字普惠金融相匹配的监督管理机制仍有待健全和完善。 五是普惠金融理念有待深入普及,消费者保护和金融素养有待进一步提升。 针对普惠金融,尤其是金融助推深度贫困地区脱贫攻坚工作这一普惠金融发展的重点和难点,下一 步,应找准定位、创新机制、精准施策,推动普惠金融持续健康发展,为脱贫攻坚提供有力金融支撑。 一是按照党的十九大提出的贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的要求,推动加快建设现代化普惠金 融体系,继续宣传引导树立正确的普惠金融理念,加强金融消费者保护和金融知识普及教育。二是继续 发挥政策引导和激励作用,引导金融资源向深度贫困地区、小微企业、创新创业等群体倾斜。三是完善 普惠金融基础设施建设。持续推进农村支付环境建设,发挥供给对催化和改善农村支付服务需求的推动 作用,创新升级助农支付产品,持续提升农村支付服务供需匹配度;进一步完善征信体系,健全农户信 用信息征集与信用评级体系,提高中小微企业信用档案建档率,营造守信激励、失信惩戒的信用环境。 四是鼓励金融创新,提升普惠金融服务水平和商业可持续性。鼓励金融服务提供者创新经营管理,降低 成本;以客户为中心,探索移动互联、大数据、云计算、人工智能等信息技术在金融领域的合理运用方 式;加快探索数字普惠金融在县域的有效落地路径,让更多贫困地区农户享受到开放、便捷、安全的金 融服务。五是发挥部门合力,建立健全普惠金融风险分担机制,降低金融机构的服务成本和风险,营造 良性、可持续的普惠金融发展环境。加强数字金融运用的指导和监管,平衡好创新和风险管理的关系。